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李红枫、朱维究: 中俄行政制裁制度比较

时间:2009-04-13 16:18来源:本站原创 作者:admin 点击:
  

李红枫、朱维究: 中俄行政制裁制度比较



 







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李红枫、朱维究: 中俄行政制裁制度比较


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“只要有社会就会有法律”(ubi societas,ibi ius)是古罗马人的格言,而惩罚是保障法律规范实施所不可或缺的要素。国家产生后,惩罚也就相应地成为国家治理的一种手段。行政制裁是国家惩罚的一种方式,其内容是对违反行政法律规范的人或组织予以物质或精神上的不利影响,以维持规范的有效性。与其他惩罚形式一样,行政制裁是国家行使职能保障公民权益、维护社会秩序、促进社会发展的需要。本文讨论的行政制裁不包括行政机关对有隶属关系的工作人员的行政处分,而是对于违反外部行政法律规范的行政相对方所给予的惩戒或制裁,在我国通称行政处罚。
作为一种传统的行政行为,行政处罚早在警察国时期就发挥了重要作用。20世纪初行政处罚立法开始受到关注。奥地利被称为行政处罚法典化的鼻祖,1926年颁布的《行政罚法》包括了行政处罚实体法和程序法的基本内容。 在新世纪法治行政的理念下,需要关注的是如何更好地规范行政处罚实施主体、实施过程,如何更有效地进行监督,使之符合法治的根本要求。
2002年7月1日《俄罗斯联邦行政违法行为法典》开始生效,它是世界范围内关于行政处罚制度比较新的法律文件。本文以《俄罗斯联邦行政违法行为法典》和我国《行政处罚法》的规定为基础,试就两国行政处罚制度的主要内容进行比较,探索行政制裁行为的一般规则以及新世纪行政行为发展的新趋势。

一、俄罗斯行政处罚制度立法概况
前苏联于1980年通过了《苏联和加盟共和国行政违法行为立法纲要》作为基本规则,各加盟共和国根据该纲要制定了行政违法行为法典。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国通过了《苏俄行政违法行为法典》,于1985年1月1日施行。苏联解体之后的俄罗斯联邦于2001年12月通过了《俄罗斯联邦行政违法行为法典》,该法典于2002年7月1日生效。
比较俄联邦新旧两个法律文件,可以看出:
(一)法律框架基本一致,都包括五个组成部分:概念和原则的一般介绍、行政违法行为的种类、审理行政违法案件的主体、行政违法案件的诉讼程序、行政处罚裁决的执行;
(二)篇幅扩大,《苏俄行政违法行为法典》共5编31章307条,《俄罗斯联邦行政违法行为法典》共5编32章603条,增加了近一倍;
(三)具体制度作了修改、补充,如行政违法行为的种类,旧法第5-14章列举了10类,新法则在第二编分则中列举了17类。最突出的表现是第四编“行政违法案件的诉讼程序”的变化,“一般规定”、“诉讼参与人”、“证据”等都作了较大的改动。
俄罗斯联邦两部法律的颁布实施相隔17年,这期间俄联邦经过了剧烈的社会变革,政治、经济、文化等社会生活各个方面发生了根本性的转变,但是这样一部有关国家管理的法律却没有太多的修正。可以说,俄罗斯联邦行政法无论是内容还是形式,与苏联行政法有很大的继承性,1991年以来,俄罗斯联邦基本上是以对苏联法律的继承和移植作为法制建设的过渡措施。
在苏联解体之前,经济关系逐渐引起社会变迁,实际上对法制改革提出了要求,提供了契机,但遗憾的是,这个机会没有来得及把握。八十年代我国恢复对行政法研究,并受前苏联行政法理念的影响。对于这个与我国有着特殊关系、经历了巨大变革并正在面临各种挑战的国家,我们应继续予以必要的关注,法律制度是其中的一个重要部分。从总体看,俄联邦行政法发展虽然比较缓慢,《俄罗斯联邦行政违法行为法典》对权力制约、人权保护等方面规定不足,落后于世界行政法发展的民主、法治潮流,但是在具体法律制度上有其自身的特点和相对可取与进步之处,故沟通、比较、借鉴是必不可少的,这也正是本文的写作意图。

二、行政处罚的概念
各国行政处罚制度既有共同点,又各有特色。共性表现在:(1)对行政处罚的理解都建立在有违法行为存在这一基础上,而且这种违法行为与犯罪行为有严格区别;(2)行政处罚的形式基本相同,主要包括人身罚、财产罚、能力罚、精神罚等等。差异表现在:(1)实施处罚的主体不同;(2)在学理、法律上交织着繁多复杂的概念,如“违警罚”、“秩序罚”、“执行罚”、“行政刑罚”等等。
从历史渊源上看,行政处罚的概念最初是大陆法系国家提出的,是指“行政主体对于违反行政法律规范的外部相对人所给予的惩戒或制裁”, 概念形成之初,强调行政处罚是行政主体的特权,以此衡量,则普通法系中并没有相对应的术语。随着两大法系的相互融合、借鉴,广义的行政处罚概念逐渐形成,即对于违反行政法律规范的相对方所给予的制裁或惩戒就是行政处罚。也就是说行政处罚的“行政”是由违法行为的性质决定的,而不论处罚主体是否为行政机关。
从本文第一部分列举的俄罗斯联邦行政处罚立法进程中的三部主要法律来看,一个共同的特征是以“行政违法行为”为主线,规定行政违法行为实施者要承担行政责任,而具体形式是由法定机关对行政违法案件进行审理,之后作出行政处罚决定并执行。因此,讨论俄联邦“行政处罚”的概念,有必要从“行政违法行为”入手。
《苏联和加盟共和国行政违法行为立法纲要》第7条规定:“法律对其规定有行政责任的,侵犯国家秩序或社会秩序、社会主义所有制、公民的权利和自由、规定的管理秩序的故意或过失违法行为或不作为,是行政违法行为。” 《苏俄行政违法行为法典》第10条规定:“侵犯国家秩序和社会秩序、社会主义财产、公民的权利和自由、规定的管理秩序的,法律对其规定有行政责任的、有过错的(故意或过失)违法行为或不作为,是行政违法行为。” 《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第2章第1条规定:“自然人或法人有过错地实施的本法典或俄联邦各主体的行政违法行为法规定了行政责任的作为(不作为)是行政违法行为。”从以上规定可以看出,“行政违法行为”的构成要素包括:(1)主体是自然人或法人;(2)主观方面有过错,具体分为故意和过失;(3)客体是国家秩序、社会秩序、公共财产、公民的权利和自由等;(4)客观方面是实施了法律规定了行政责任的行为(包括作为和不作为),该行为产生了侵害后果且行为与后果之间具有因果关系。其中最关键的衡量标准是法律对行为规定了行政责任,这里体现的是人类最基本的一个法律原则“nullum crimen ,nulla poena sine lege”即“罪行法定”,“行政处罚”即是一种责任措施,只有在法律有明文规定的情况下才能适用。
《俄罗斯联邦行政违法行为法典》规定了行政处罚的定义和目的。第三章第1条规定:“行政处罚是国家对实施行政违法行为规定的责任措施,适用行政处罚的目的在于预防违法者本人以及其他人实施新的违法行为。”可以看出,“行政处罚”是法律规定行政违法行为人须承担的责任,而这里的“法律”包括《俄罗斯联邦行政违法行为法典》和俄联邦各主体行政违法行为法。因此,从前述标准看,“行政处罚”是一个广义的概念,有学者称之为“准刑罚”,较一般的行政手段更具有强制力,对相对人的影响更大。
俄罗斯的行政处罚是国家管理的一种重要方式,并不限于行政行为,还包括法官及其他机关和人员的活动。行政违法行为法在维护公共安全、稳定社会秩序方面,与刑事法律规范相衔接。例如,按照《俄罗斯联邦刑法典》第149条“妨碍举行或者妨碍参加集会、群众大会、游行、示威和纠察”的规定,妨碍举行或者妨碍参加,或强迫参加集会、群众大会、游行、示威和纠察,如果这些行为是由公职人员利用自己的职务地位实施的或使用暴力或以使用暴力相威胁实施的,则构成犯罪。这里,犯罪的主体可能是利用自己职务地位实施犯罪行为的公职人员,也可能是使用暴力或以使用暴力相威胁实施犯罪的普通公民。 “利用自己职务地位”和“使用暴力或以使用暴力相威胁”是该条犯罪的要件,但如果公职人员不是利用自己职务地位,普通公民不是使用暴力或以使用暴力相威胁而实施上述行为,应该如何处理呢?这就要适用《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第5章第38条“违反关于集会、群众大会、游行、示威和纠察的法律”的规定,“妨碍组织或者举行,妨碍参加或强迫参加依俄联邦法律规定进行的集会、群众大会、游行、示威和纠察,处以警告或者对公民处数额为最低劳动报酬一倍以下的罚款,对公职人员处数额为最低劳动报酬1至3倍的罚款。”行政法律规范除规定对尚未构成犯罪的违法行为如何处理,同时也对刑法典中的“空白处理”作具体解释,如刑法典第219条规定“违反消防安全规则”而构成的犯罪及刑罚,该条的处理部分是空白的,即没有规定什么是“违反消防安全规则”,追究刑事责任时必须适用1994年12月21日联邦《消防法》和1986年3月19日《国家消防监督条例》以及其他部门性和地区性消防法规。
根据苏联学者的定义,国家管理是指“国家机关依据法律和为了执行法律而进行的执行和指挥活动,是经常地、实际地履行国家职能的活动”。 行政机关的活动只是国家管理体系中的一部分,行政法律规范与其他部门法互相配合共同调整国家管理中的法律关系。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》规定审理行政违法案件、作出行政处罚决定的主体不限于行政机关,即体现了这一特征,本文将在第三部分详述。
我国学界对行政处罚一般持狭义的理解。从行政法学研究之初,到《行政处罚法》起草、颁布,再到实施,行政法教科书中“行政处罚”的概念变化不大。高等学校法学试用教材《行政法概要》所下的定义为:“行政处罚是国家行政机关对违反行政管理法规的人所作的处罚。” 高等政法院校规划教材《行政法学》所下的定义为:“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为,属行政制裁范畴。” “面向21世纪课程教材”《行政法与行政诉讼法》中的定义为:“行政处罚,是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的,依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为(违反行政管理秩序的行为),给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。” 1996年颁布实施的《行政处罚法》明文确认了这一概念。 有学者指出,“这种被立法支持的主流见解却并不能包容我国行政处罚制度的多样性”,根据处罚法规定,某些情况下,“行政处罚的决定及实施已超出了行政机关的范围,狭义的行政处罚概念显然已落后于我国的法律实践”。

三、行政处罚的实施主体
这一问题与行政处罚概念密切相关,由于世界各国对概念理解不一,形成了不同种类的处罚主体模式,主要有以下三类:(1)行政机关为主要的处罚及执行机关,法院和其他机关偶尔拥有部分处罚及执行权,如奥地利和我国台湾地区;(2)法院为主要的处罚及执行机关,但并不排除行政机关拥有的处罚及执行权,如英、美、法、日;(3)行政机关及法定授权、行政委托组织是主要的处罚机关,我国采用的即是这种模式。
如前所述,采用广义的行政处罚概念,则“行政违法”、“行政处罚”都是以行为违反行政法律规范为标准,实施主体不限于行政机关;而采用狭义的行政处罚概念,则实施主体的性质即是界定是否为“行政”处罚的标准。
而俄罗斯确定主体资格却别具特色。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第三编规定有权审理行政违法案件的主体有:法官、机关、公职人员。其中,第22章第1条列举了有权审理行政违法案件的法官和机关,第1款规定有权依该法典第23章权限审理行政违法案件的有:(1)法官(和解法官);(2)未成年人事务委员会和未成年人权利保护委员会;(3)联邦行政机关及其机构、职能部门和地区机关,以及由联邦法律或者俄联邦政府的规范性文件、俄联邦总统授权的其他国家机关。该条第2款规定有权依俄联邦各主体法律审理行政违法案件的有:(1)和解法官;(2)未成年人事务委员会和未成年人权利保护委员会;(3)俄联邦各主体被授权的机关和行政机关的机构;(4)行政委员会,以及依据俄联邦各主体法律建立的其他委员制机关。第22章第2条规定了公职人员的权限。第23章分别规定了各主体审理行政违法案件的权限,列举了法官、未成年人事务委员会和未成年人权利保护委员会、内务机关(民警局)、刑事执行机关和机构、税务机关、联邦税务警察机关、联邦预算执行机关、海关机关、出口监督机关等共61个主体管辖的行政违法案件。
根据我国《行政处罚法》的规定,行政处罚的实施机关包括行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关委托的其他机关和组织。具体要求是:(1)行政机关必须是在其行政管理职权范围内根据法律、法规的规定具有行政处罚权的行政主体。(2)法律、法规授权的组织,该组织须具有管理公共事务职能,可以是事业单位、企业单位或社会组织、团体,实践中通常还包括公务组织和个人。 (3)行政机关委托的组织,委托必须依照法律、法规或规章的规定并在其法定权限内。受委托组织须符合以下条件:依法成立的管理公共事务的事业组织,具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员,对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件进行相应的技术检查或者技术鉴定。
比较两国法律制度,最大的区别在于法官能否处理行政违法行为、能否作出行政处罚决定。这涉及到一个很重要的制度——行政刑罚。按照我国台湾学者的解释,行政刑罚是指对违反行政法律规范所规定的义务的人,由法院适用刑法总则的规定,依刑事诉讼程序所施之制裁。 在我国《行政处罚法》颁布实施之前,已有学者提出在构建行政处罚体系时考虑实行行政刑罚制度。“从国外一些经验看,采用行政刑罚的做法是比较可行的,即在行政法规范中对违法行为规定刑事处罚,通过司法程序制裁行政违法,一方面可以增强制裁力度,达到有效打击违法行为的目的,另一方面又可以通过完备的司法程序保护被处罚者的合法权益。” 这一观点虽然没有被立法采用,但至今仍然是一个值得思考的问题。

四、行政处罚的程序
《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第四编分七章来规定“行政违法案件的诉讼程序”,该编与《苏俄行政违法行为法典》的内容区别较大。从这一编的标题就可以看出,行政处罚决定的作出要经过一个较为严格的准司法程序,而不论作出决定的主体是法官、机关还是公职人员。具体内容包括:一般规定,行政违法案件的诉讼参与人及其权利和义务,证明对象、证据、证据评价,行政违法案件中采取诉讼保全措施,行政违法案件的提起,行政违法案件的审理,对行政违法案件决定的复审等等。
其中,证据问题在《苏俄行政违法行为法典》中只有231、232两条, 而新法典中则用第26章“证明对象、证据、证据评价”共11条加以规定:
1.行政违法案件中应当查明的事项:行政违法事件的存在、实施了本法典或俄联邦各主体法律所规定的应承担行政责任的违法行为(不作为)的人、实施行政违法行为的人的过错、减轻和加重行政责任的情节、行政违法行为造成的损害的性质和数额、排除行政违法案件诉讼的情形、对正确解决案件以及查清行政违法行为实施的原因和条件有意义的其他情况;
2.行政违法案件的证据是“审理行政违法案件的法官、机关、公职人员,据以确定是否存在行政违法事件、认定被追究行政责任的人的过错的任何事实材料以及对正确处理案件有意义的其他情况”,包括“关于行政违法行为的笔录,本法典规定的其他笔录,行政违法案件受审人的辩解,受害人和证人的陈述,鉴定人的结论,其他文书,以及专门技术手段提供的资料,物证”,“不得使用违反法律所获得的证据”等;
3.对各种证据形式作具体规定;
4.收集、调取证据的方式;
5.证据评价:审理行政违法案件的法官、委员制机关的委员、公职人员,根据在对全部案情的总和进行全面、充分和客观审查的基础上形成的内心确信,对证据做出评价。任何证据不得具有事先确定的效力。
《俄罗斯联邦行政违法行为法典》中对证据问题的关注,是行政违法案件诉讼程序准司法性的具体反映。新的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》也于2002年7月1日生效,该法典第十、第十一章共18条规定证据问题。其中,“刑事诉讼中的证据”包括应该举证证明的情况、证据、不允许采信的证据、具体的证据形式;“证明”中包括:证明、证据的搜集、证据的检查、证据的评定规则、侦缉活动的结果在举证中的使用、前判证据的效力(预断)。 两相比较,《俄罗斯联邦行政违法行为法典》规定的行政证据规则虽然没有俄联邦刑诉法规定详尽,但基本框架大体一致,并根据各自适用对象不同而有所侧重,如行政证据的证据形式中“鉴定”部分占的比重较大,而刑事诉讼法则对“物证”及其相关问题作重点规定。
我国《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”包括“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”三节。有学者认为是我国“行政程序立法的新突破”,开辟了行政程序立法的先河,使其向法典化方向发展迈出了一大步 。笔者认为,《行政处罚法》虽然在程序方面有突破,但是对证据的规定却比较简单、笼统,较为具体的只有第37条第2款:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。根据第39条规定,证据是行政处罚决定书应当载明的事项之一,而行政程序中的证据与行政诉讼中的证据有着特殊的转化关系,“先取证、后裁决”是行政程序的基本原则,如果被处罚人不服行政处罚决定而提起诉讼,那么处罚机关在诉讼过程中提出的证据必须是其在行政处罚决定作出之前收集到的证据(更严格的则应遵循案卷排他性原则),而《行政处罚法》中并没有规定什么是行政处罚程序中的证据、有哪些种类、如何判断等等详细内容。虽然现行行政处罚制度采用狭义的“行政处罚”概念,实施主体不包括法官,但程序的严格、完备同样是必不可少的,这既便于行政执法“有法可依”,而且为法院在诉讼过程中衡量被诉行政行为证据是否充足、程序是否合法提供依据。

综上比较分析,笔者认为,我国行政处罚制度应在以下方面进一步思考、完善:
(1)行政制裁主体的再思考。“行政处罚”的概念只从“行政机关”出发是不全面的,虽然从专业性、技术性等方面考虑,行政机关对行为是否违反行政法律规范更有发言权,但是处罚这样一种惩戒、制裁性行为,如果成为行政机关的“特权”,则极易给行政相对人造成人身、财产的侵害。 “行政处罚”概念的界定应从“行政违法行为”考虑,是行为人承担责任的一种方式,而是否构成违法要由法律严格规定。
(2)行政制裁制度的完善。从完善我国行政处罚制度出发,有必要重新分析“行政刑罚”的必要性和可行性,进而对行政处罚概念、主体等问题有一个新的认识,实现学理创新。应当考虑对情节严重、结果重大的行政违法行为由人民法院调查、处理,并作出行政刑罚,解决刑罚与行政处罚的合理划分及制度衔接,即我国行政制裁制度的科学架构与进一步完善问题。
(3)行政证据制度的建立。对行政违法行为的调查、处理是一个连续的过程,行政处罚的作出和执行是处理的一种结果,法律应对整个过程作出全面规定;处理行政违法行为中的证据、证明问题应有法律明文规定,并促进行政程序立法对证据问题的关注。
我国《行政处罚法》实施已经有六年时间,实践中积累了一些经验,也出现了不少问题,有必要进行回顾、反思、重构。本文意在通过中俄两国相关制度的比较,借他山之石推动我国学界对行政处罚问题的深入研究。


附:《俄罗斯联邦行政违法行为法典》目录

俄罗斯联邦行政违法行为法典
(2002年7月1日施行)

第一编 总则
第一章 行政违法行为立法的任务和原则
第二章 行政违法行为和行政责任
第三章 行政处罚
第四章 行政处罚的科处

第二编 分则
第五章 侵害公民权利的行政违法行为
第六章 侵害居民健康卫生防疫福利和公共道德的行政违法行为
第七章 所有权保护方面的行政违法行为
第八章 环境保护和自然资源利用方面的行政违法行为
第九章 工业、建筑业、动力工程方面的行政违法行为
第十章 农业、家畜疾病的防治和土壤改良方面的行政违法行为
第十一章 运输方面的行政违法行为
第十二章 道路交通方面的行政违法行为
第十三章 邮电、通讯方面的行政违法行为
第十四章 经营活动中的行政违法行为
第十五章 财政、税收方面和有价证券市场中的行政违法行为
第十六章 海关事务方面的行政违法行为(违反海关规则)
第十七章 侵害国家政权制度的行政违法行为
第十八章 保护俄联邦国家边境、保障俄联邦境内外国人或无国籍人住留制度方面的行政违法行为
第十九章 侵犯管理秩序的行政违法行为
第二十章 破坏社会秩序和公共安全的行政违法行为
第二十一章 兵役登记方面的行政违法行为

第三编 有权审理行政违法案件的法官、机关、公职人员
第二十二章 一般规定
第二十三章 有权审理行政违法案件的法官、机关、公职人员

第四编 行政违法案件的诉讼程序
第二十四章 一般规定
第二十五章 行政违法案件的诉讼参与人及其权利和义务
第二十六章 证明对象、证据、证据评价
第二十七章 行政违法案件中采取诉讼保全措施
第二十八章 行政违法案件的提起
第二十九章 行政违法案件的审理
第三十章 对行政违法案件裁决和决定的复审

第五编 行政违法案件裁决的执行
第三十一章 一般规定
第三十二章 各类行政处罚的执行程序
 

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